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   發表日期:2012年12月19日         出處:《綠葉》2012年第9期    作者:田飛龍 王又平   已經有8977位讀者讀過此文

 

論環境信息公開與環境政治治理

 

 

 

      [摘要]環境類群體性事件的興起標志著中國環境政治的登場,同時也表明原有的環境政治治理模式的式微。原有模式以管制型政治文化資源與制度技術為主要特征,無法適應現實挑戰。2007年的廈門PX事件開創了中國環境政治治理的“PX模式,但相應的政治社會條件并未有效改觀,這一模式只能曇花一現。此類群體性事件中出現的停工模式也值得關注,單純的壓力政治民粹政治不是真正的民主政治,民意需要置于一個公共理性的制度結構中加以權衡。環境信息公開在此類事件的進展中已經獲得了某種理解與運用,但其完整的治理邏輯尚未成為共識。從環境信息公開起步是中國環境政治治理乃至于整體性的現代政治轉型的起點步驟和有效動力。

 

一、引言:環境類群體性事件的興起

 

在當代中國的政治話語中,群體性事件成為當然的熱詞。何以會熱?這是中國當代版的政治與經濟發展不平衡的結果,即改革前三十年側重于經濟層面,而政治社會領域的治理體系未能獲得同步有效的發展,導致后者無法將前者所引發的一系列矛盾納入制度化的軌道。

 

改革的這一內在結構性張力決定了群體性事件的如下基本特點:(1)無序性,即政府和民眾既無法達成爭議解決的實體方案,也無法尋求到共識性的制度資源;(2)規模性,即事件本身具有適度超脫原發性事件的集聚效應,所反映的不再是孤立的個案,而成為不同維權者同氣相求式的集體行動;(3)妥協的暫時性,即有關事件的平息動用的是各種傳統的管制性資源(如警察力量、人民幣利誘以及高層政治領導介入等),但不能產生可普遍化、可模仿的長效機制。在中國的公共開支中,與群體性事件相關的維穩經費支出不斷攀升,這是傳統治理模式低效率化乃至于普遍失效的必然結果。

 

在各種類型的群體性事件中,近幾年來環境類群體性事件逐漸興起,成為轉型期中國政治、社會、經濟矛盾集中體現的領域。這類群體性事件的興起與政府經營城市乃至于政府經營農村的特定政績觀有關。在定額化的招商引資指標、在任官員單調的GDP政績訴求以及官商合謀分利的潛規則之下,有關涉污項目的經濟與社會收益根本無法有效補償當地民眾的健康安全危害以及環境生態代價。從2007年的廈門PX事件,到后續上海磁懸浮列車事件,再到今年67月之交的四川什邡鉬銅項目事件和江蘇啟東的排污工程事件,這一系列的環境類群體性事件不僅具備上述概括的群體性事件的一般性特征,而且因為環境問題與公共利益的特殊緊密關系而使得這類事件更為凸顯,矛盾也更為激化。

 

在此背景下,筆者擬從近幾年的環境類群體性事件的分析出發,探討環境信息公開的治理功能和環境政治治理的轉型路徑。

 

二、曇花一現的“PX模式:中國環境政治治理的地方樣本

 

在近幾年的環境政治治理中,盡管各地政府均受制于同樣的管制型政治文化與制度技術,但由于新的治理理念與技術也隨著國際性的善治標準的確立以及國內的法治政府建設的漸次展開而不斷擴展其影響,故中國環境政治治理也出現了某些正面的地方性制度樣本,2007年的廈門PX事件及其制度化模式就是典型例證。筆者曾對這一事件進行過專門的個案研究,認為這一事件中的廈門市政府通過及時引入信息公開和公眾參與的制度機制而發展出了一種環境政治治理乃至于一般公共治理的“PX模式

 

廈門PX項目本身是一個合法項目,即符合當時的法律法規規定,各種手續也基本齊備,但為何這樣一個程序合法的項目會遭遇公眾的激烈反彈呢?主要原因有二:一是對環保類項目的審批采取的是項目環評標準,而不是規劃環評標準,這是立法的缺陷,而環保部致力推動的《規劃環評條例》也遭到了極大的阻力;二是環境信息公開的缺失與環境公眾參與的不足。

 

其實,既然PX項目本身就是一個可能對公眾的生命健康產生巨大威脅的項目,那么它從立項、審批一直到開工建設都應該是一個公共事件。然而這個本質意義上的公共事件卻一直被隔離于公眾視野之外。與對公眾參與的隔離相適應的是,政府在前期的項目環評過程中幾乎沒有進行正式的信息公開,所謂的參與也僅限于與項目環評程序有關的專家參與。在缺乏大眾參與的前提下,不僅政府行為的正當性難以得到民眾確認,而且專家理性缺乏公眾監督將可能導致濫用或誤用,并且難以排除政府與專家之間進行交易的可能性。王錫鋅、章永樂在一篇關于行政規則制定過程分析框架的論文中提出,專家理性模式應作為行政規則制定的一般模式,但需要大眾參與來提供正當性與制衡,原因在于專家和大眾分別在事實(技術)和價值領域占據知識優勢,這種分析框架對于行政決策過程同樣有效。

 

PX前期行政決策過程的最大失誤就在于沒有引入相應的信息公開和公眾參與程序,導致公眾對于關系自身重大利益的決策事項的知情權、參與權、表達權和監督權基本上被遮蔽。如果不是20073月的政協1號提案以及新媒體時代媒體對民意的支持與表達,PX項目恐怕到今天為止還不是一個公眾知曉的事件,也許得等到若干年后嚴重的損害結果發生,它才可能進入公眾視野。正是由于PX前期信息公開和公眾參與的缺失,一旦公眾通過任何途徑獲知并理解相關決策事項的利害關系,公共行政的危機將立即顯現。

 

20073月的政協1號提案揭開了廈門PX項目的遮羞布,同時也暴露了公共行政過程公開性和參與性不足的根本缺陷。提案之后,圍繞PX項目問題,廈門市民進行了積極的組織和動員。QQ還我廈門碧水藍天、小魚社區以及短信群發等被媒體塑造成的新媒體時代的民意動員與表達機制在其中發揮了重要的作用。對政府產生決定性影響的6月初散步事件正是通過這些新媒體得以發起和組織的。盡管530日廈門市政府已經發布緩建通告并啟動公眾參與程序,但筆者仍然認為政府后續規劃環評的啟動與公眾參與程序的加速和6月初的散步事件之間具有緊密的關聯。

 

散步事件是廈門PX事件作為公眾參與標本的特色所在,是在欠缺實質的游行示威權利與正規渠道的言論自由的前提下,廈門民眾發明的一種民意表達形式。盡管有關方面努力將事態控制在行政過程之中,散步事件的組織者也適可而止,并不斷地強調散步的理性與和平原則,但是散步事件不可避免地使PX事件政治化了。散步在本質上就是游行示威,這是我國憲法上明確規定的公民的基本政治自由,然而《集會游行示威法》的程序限制卻導致了現實中游行示威的權利很難得到合法的許可與保障。在基本排除游行示威申請的許可可能性的情況下,廈門人實際上是打了法律的擦邊球,以生活性用語散步替代政治性的法律概念游行示威

 

然而,形異神同,廈門市政府從民眾的集體散步中感受到了強烈的參與意識和權利訴求,并最終決定積極回應民眾的理性要求。然而這里面仍然存在一種僥幸,即廈門市政府沒有保守地將該事件定性為惡性群體性事件,沒有以危害公共安全與公共秩序的理由進行壓制,這是政府的進步意識。政府的善意回應,公眾的適可而止,使得散步事件沒有惡化政府與公眾的關系,反而進一步提升了雙方的理性與對議題本身的建設性共識。如果說散步事件是以一種非法律化的方式參與了公共決策過程,那么政府主導的常態的公共決策過程則對于問題的最終結果產生了更主要的影響。通過吸取PX前期公共行政過程的關鍵教訓,廈門市政府在PX后期普遍改正了這些缺點,具體體現在就PX項目個案引入規劃環評程序、規劃環評中引入公眾參與程序、公布必要的政府信息、允許公眾的組織化參與、召開正式的公眾座談會、在公眾參與和專家理性的雙重基礎上做出遷址決定。

 

總之,PX模式大體區分為兩個程序性階段:社會階段和法律階段。社會階段的基本經驗是:(1)以當代中國環保領域的公共行政過程為基本背景;(2)以政協提案和后續的媒體跟進為公共議題啟動的社會機制;(3)以新媒體時代的民意動員與表達機制在短時間內完成與議題相關的信息分享與利益組織化;(4)以獨特的散步事件強化公眾關注與公眾壓力。法律階段的基本經驗是:(1)以政府積極回應公眾呼聲、升級環評層次并正式啟動公眾參與的法律程序為契機;(2)以政府、公眾及其他利益相關方在公眾參與程序中的理性協商為基礎;(3)以政府合理考慮公眾意見并最終做出符合公共利益的行政決定為結束的標志。顯然,這一模式獲得成功其實需要具備較高的政治社會條件,主要是兩個方面:(1)社會壓力的充分性和有效性;(2)政府回應的真誠性與制度化能力。

 

筆者曾從這一事件展望中國環境政治治理的美好前景,期望“PX模式能夠成為各地政府進行環境類群體性事件治理的樣本和模仿對象,然而幾年以來,筆者的觀察經驗與當初的期望相距甚遠,中國大多數的地方政府無法在此類群體性事件中合理理解和運用“PX模式所包含的普遍性善治理念與技術。而其他地方的民眾在對遭遇PX項目困擾而對“PX模式進行真誠的制度模仿時,少有成功的案例。“PX模式的后無來者的現象表明相應事件所在的地方性政治生態中尚欠缺參與式治理的理念氛圍與技術經驗,也表明中國的環境政治治理尚未尋找到適應新時期環境類群體性事件的長效化制度機制。“PX模式在中國環境政治治理史上可謂曇花一現,其樣本化效應在作為整體制度背景的管制型政治文化與制度理念之下無法有效推展與呈現。

 

三、環境信息公開的治理邏輯

 

根據國際性的善治標準,就制度理念與技術而言,一種優良的政治治理體系大體需要具備三個基本要素:(1)公開性(Publicity/Transparency);(2)參與性(Participation);(3)可問責性(Accountability)。這基本上是按照民主原理加以重構的決策程序。在全球治理普遍出現民主赤字代表性的實質化危機的當代,這種參與式民主的核心理念與相關技術不僅成為國際組織提供發展援助的常用工具,而且成為發展中國家乃至于部分發達國家改良國內政治過程的共識性思路。觀諸中國法治政府的展開脈絡,這些善治要素已經逐步獲得了制度性落實,比如中央層面的《全面推進依法行政實施綱要》(2004)、《政府信息公開條例》(2008)以及地方層面的《湖南省行政程序規定》(2008),等等。上述PX模式盡管屬于行政應急措施,但所運用的基本上是上述善治理念及其相關制度技術。這就為我們理解環境信息公開的治理邏輯提供了必要的理論與制度背景。

 

而就中國的政治治理而言,與上述善治理念還有相當距離。這里存在著一種代表制理念的困擾。根據皮特金教授(Pitkin)關于代表概念的類型學研究,代表類型可分為象征性代表、實質性代表和形式性代表,其中形式性代表就是我們耳熟能詳的程序性民主概念,而象征性代表與實質性代表則與傳統君主制及政治神學有著深刻的淵源關系。根據1982年憲法,我國的代表制并非上述任何一種純粹代表制,而是一種混合代表制,但實質性代表的因素突出,形式性代表的因素不突出。盡管我國的代表制結構尚未定型,但關于代表性的一種思維定勢卻已根深蒂固:政府壟斷公共性與代表性,民眾只能選擇被何種形式代表,而不能擺脫代表。盡管代表制是現代政治的宿命,但代表性不能被代表機構窮盡也是盧梭以來的民主政治哲學的顯白告誡與教誨。當代中國政治的開放性和參與性不足與這種窮盡代表性的政治意圖是緊密相關的,而這種封閉性的內在政治代表意識并未在理念與制度上遭到近幾年來的公開性政治文化的有效修正。缺乏深層理念的與時俱進,中國環境政治治理所根治的政治代表結構便無法開放出充足的政治激勵和空間來容納新時期關于政治公開性和參與性的積極要求。也因此,中國憲法上的公民參政權條款也無法獲得充分的政治認同和制度實踐。

 

因此,為適應環境類群體性事件的治理需求,我們就必須將環境信息公開置于完整的善治理念與制度脈絡中予以定位,而不是孤立地理解為只是將環境決策結果信息公之于眾。如果僅僅是結果信息公開,則此類公開就難以具備民主參與治理的制度功能,也就難以具備提升環境決策合法性的功能。因此,環境信息公開應理解為環境政治治理的先導性制度,而且信息公開的制度建構應與環境決策的公眾參與制度相配合。這樣一種制度性關聯非常關鍵,它影響著環境政治治理的結構性轉型。在這一新的環境政治治理結構中,公民不再是單純的享受環境權的行政相對人,而是內在化的參與環境決策的有效主體。因此,以參與式治理為導向的環境信息公開就成了有的放矢的制度變革的前提性準備。顯然,沒有充分的、富有針對性的環境信息公開,環境決策的任何形式的公眾參與只能既是盲目的,也是形式化的。

 

當然,筆者也觀察到了若干環境類群體性事件的另外一種趨向,即政府事前在公開和參與上存在程序瑕疵,事后在遭遇公眾壓力時大多傾向于停止有關項目,筆者謂之停工模式。今年的四川什邡事件和江蘇啟東事件均存在類似的現象。《領導者》雜志20128月號上曾刊登了旅美學者張炎午先生的一篇文章,其中旁及了關于什邡事件的分析,在指出政府公開行政不力之后,也提出了這樣的擔憂:(1)政府的巨額前期投資損失問題如何消化;(2)項目停工可能造成中國擴大進口國外廢金屬,相應的環境成本未必低于項目本身,政府與民眾何以承受?張先生實際上指出了這一停工模式偏離公共利益的可能性。

 

確實,涉污項目并非全然負面,其中有些項目恰恰可能是國家工業產業結構調整或地區產業升級規劃所必需的核心項目,具有明顯的公共利益,需要政府予以合理化落實。而停工模式固然在民主正當性的意義上回應并滿足了民眾暫時性的判斷與需求,但并沒有恰當處理民眾意見與項目所代表的公共利益之間的平衡性問題。須知,民意不能直接等同于公意(公共利益),其中需要一種客觀化的理性評估與判斷,否則可能淪為暴民政治民粹政治,而并非真正的民主政治

 

當然,這種理性判斷并非簡單的專家意見,而是政府、公眾、專家在給定的民主程序中基于相互尊重、辯論與說服而產生的一種公共理性,這種理性可能會隨著背景條件的變化而被同樣的決策程序修正,但對于特定決策時刻而言則不僅是理性的,而且是正當可接受的。在此公共決策的理性視角下,單純的停工模式不僅未能有效解決項目本身的公共利益問題,而且可能誘導公眾單純訴諸一種壓力政治人數政治,而不是一種理性政治公共政治。政府如何通過環境信息公開和環境決策中的公眾參與程序來充分解釋項目的公共利益并安排妥當的對特定受損者的公平補償?如何引導公眾尊重程序和理性的權威,逐漸消彌信息不對稱和未經充分說理所造成的心理性對抗?如何在環境類群體性事件的治理過程中逐漸產生并固化環境政治治理的長效機制?這些嚴肅的制度性問題顯然是停工模式無法有效回應的,也是環境信息公開的治理邏輯需要嚴格消化的。

 

四、結語:中國環境政治治理的轉型從環境信息公開起步

 

環境是我們共同的生命紐帶,也是建構政治公共性的有效議題。對于缺乏公共政治經驗的當代中國而言,建構政治公共性需要選擇適當的領域和議題,環境議題顯然非常適合。因此,探索中國環境政治治理的轉型路徑對于整個中國的現代政治轉型而言顯然具有積極的示范與拉動效應。

 

鑒于環境類群體性事件在數量和影響上的日益增長,環境政治在中國實際上已經登場。在處理此類事件的既有經驗中,2007年的廈門PX模式較好地體現了國際性的善治標準的基本理念和制度技術,但其所依賴的政治社會條件也不容忽視,而且正是后者導致了這種模式曇花一現的命運,使其并未有效擴展為中國環境政治治理的普遍化模式,而僅僅停留于一種個案化與地方性的層面。而什邡事件中的停工模式未必值得我們一味歡呼民意的勝利,因為民意與公意之間存在著嚴格的規范性距離,而公共利益本身獨立于政府和公眾任何一方的意見。

 

真正的民主政治不是一種相對粗放的壓力政治民粹政治,而是一種理性政治公共政治,需要指向一種公共理性。如果群體性事件的治理不能再生產出有效的政治公共性,則不可謂之成功。

 

在探索中國環境政治治理的轉型路徑中,環境信息公開成為了一個起點性步驟。這種公開不是孤立的結果信息公開,而是面向環境決策的過程性公開,需要放置于公開參與問責這樣的善治邏輯鏈條中予以定位和構造。從環境信息公開起步,或許中國的環境政治治理乃至于整體性的現代政治轉型有可能藉此獲得有效的制度性動力。

 

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